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地质勘查基金改革发展思考.doc

地质勘查基金改革发展思考

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2019-07-11 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《地质勘查基金改革发展思考doc》,可适用于高等教育领域

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地质勘查基金改革发展思考摘要:本文通过深入分析基金管理所面临的新形势、新挑战和新要求全面总结基金设立的意义和发展进程明确阐述了基金体制机制改革的主要方向探索性提出了新常态和新经济下基金企业事业职能分离投资和管理机构分设全领域、全产业链市场化运作采用混合所有制形式募集资金和投资运作以及建成地勘单位和矿业企业上市融资的孵化器等改革建议展望了中央和省级两级基金共同改革发展的愿景。关键词:基金矿产资源地勘体制机制改革发展自中央地质勘查基金(以下简称“基金”)启动运行以来关于基金定位、投资体系和运行体制机制方面长期存在不同的理解和认识基金正是伴随着一路探索与试点研究与讨论不断调整、完善和发展。如今在国家全面深化改革的大背景下基金再次面临体制机制深入调整的新形势、新挑战和新要求如何看待基金面临的机遇和挑战如何认识基金设立的意义和发展进程如何推进基金体制机制改革发展都是基金亟待解决的重大问题。1基金面临的新形势、新挑战和新要求1.1新形势党的十八届三中全会提出“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”“深化财税体制改革清理、整合、规范专项转移支付项目逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套严格控制引导类、救济类、应急类专项”。按照“市场决定资源配置”的基本原则必然要求矿业以及处于产业基础地位的地勘行业必须充分发挥市场体制机制的作用而财税体制的深化改革最终将使财政投资全面退出包括矿业在内的所有竞争性领域。2014年是全面深化改革的开局之年10月财政部、国家税务总局、国家发展改革委相继发布煤炭资源税改革、石油天然气资源税改革和清理煤炭原油天然气收费基金等方面的3个税费改革政策文件决定自12月1日起在全国范围统一将煤炭、原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零11月财政部又下发《关于完善政府预算体系有关问题的通知》决定逐步取消探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定。这些密集出台的政策表明国家财税体制改革正在提速。2015年是全面深化改革的关键之年2016年是全面深化改革的攻坚之年几年间国家发展改革委会同财政部、工业和信息化部、中国铁路总公司等陆续设立了国家集成电路产业投资基金、铁路发展基金、农业发展基金、环保产业基金、“双创”产业投资基金等多家基金。这些产业基金的组建都是以中央财政资金为引导发挥财政资金杠杆作用吸引社会资金实现市场化运作和专业化运行管理发挥投融资平台作用促进相关产业发展。矿业产业投资基金将是新经济、新形势、新要求下的一种金融制度创新将有效破解产业投融资瓶颈提高财政资金使用效率促进产业结构升级和矿业做大做强。未来国家财政资金支持产业发展的方式将由过去的财政专项预算管理逐渐转向大力培育相关产业发展基金基金体制机制的调整也将顺应这一趋势。1.2新挑战受国际金融危机的深层次影响世界经济复苏缓慢国际矿业发展势头从2012年起开始明显放缓步入调整周期2013年矿业投资走入低谷国内地勘投入出现明显下滑2014年和2015年大宗矿产品价格持续低位调整2016年和2017年价格有所回升但波动剧烈。纵观近年来国际矿业发展态势仍处在深度调整周期矿业市场持续低迷、复苏乏力地勘投入大幅减少矿业投资处于低谷大宗矿产品处于去产能、去库存状态矿业企业面临产能和库存过剩、融资困难、成本高企、利润下滑和市值缩水等挑战资源民族主义抬头各国在矿业税收、矿产品深加工、环境保护、社区发展等方面的政策措施更为严格。面对国际矿业的严峻形势必须加快推进我国矿业产业供给侧结构性改革化解低效过剩产能加快资产重组调整业务结构发掘新需求点强化成本控制推动技术创新提升生产效率重塑矿业发展新常态加快转变发展方式谋求行业转型促进产业升级更多依靠创新驱动、结构调整注入新的动能和绿色环保来实现矿业持续健康发展[1]。而首当其冲的是需要新常态、新形势、新要求下相应的产业政策与新型投融资体制加以应对和支持。1.3新要求长期以来我国风险勘查投入主要依靠财政出资主要包括中央和省级两级基金、地质调查专项和其他地方财政资金但是社会资金却未充分参与进来造成资金投入不足。近年来随着货币供应量增速偏高和人民币贬值预期影响频现资本市场和房地产市场出现了流动性过剩现象造成了2015年股市和2016年楼市暴涨。而实体经济却出现资产投资荒、融资难的现象尤其是社会资金没有大规模投向风险勘查领域关键在于我们的市场化水平还不够高使得社会资本未能顺利进出。因此要落实党的十八届三中全会精神发挥市场在资源配置中的决定性作用首要的是提高风险勘查领域市场化水平给社会资本提供顺利进出的通道从而解决风险勘查资本动力不足的问题[2]。另一个方面是矿业投资高风险、高投入、高回报、长周期、专业性强、技术含量高的产业发展特点以及资本、资源、劳动力、管理与技术结合不紧密、资本运作与实体化运作分离的现状使得矿业相关领域资产投资荒、融资难。以矿业“走出去”为例各方面积极性很高、势头也很好但是懂资本运作的不懂矿懂矿的不懂资本运作最终效果不理想。目前我国国外矿业投资的企业可分为四类:第一类是民营矿业企业有国外资源和适量资本即以适量投融资合理投入取得矿权等但缺乏具有国际化经营运作经验的高素质人才劳动力、管理和技术实力不强第二类是地勘单位有技术和劳动力即具有地勘技术和业务知识的专业人才充足国内取得矿权多而国外较少资本、国外资源和管理实力不强第三类是大型国有矿业企业劳动力、管理和技术实力都较强但受资源所在国诸多投资限制和国内行政审批等不确定因素影响取得矿权代价也较民营矿业企业高资本、国外资源相对实力不强第四类是金融机构资金实力雄厚擅长资本运作但缺乏专业技术和业务知识资源、劳动力、管理和技术实力较弱。矿业投资需要资本、资源、劳动力、管理和技术等各个要素的紧密结合。面向未来在国家逐渐放宽外资管制和矿业市场繁荣不在的形势下这种各个要素结合不紧密、资本投入与实体经济运作相分离的现状需要尽快改变采取“讲故事”、“炒概念”、“卖题材”等不可持续的获利方式就更加行不通。因此通过建立集中资本、资源、劳动力、管理和技术等各个要素优势于一身的专业化的矿业产业投资基金促进各个要素的深度融合破解包括地勘行业在内的矿业领域投融资不畅就成为推动矿业改革发展的一个关键措施[2]。2基金设立的意义和发展进程基金的设立是十几年来市场经济条件下地勘投资体制机制的一次重大改革和创新转变了长期以来国家财政以地勘费投入为主的勘查模式探索了以国家基金的方式建立地勘投入产出的良性循环体制机制体现了国家矿产资源战略利益促进了矿业权有偿使用制度的健全和完善加大了中央财政对地勘行业的投入力度降低了勘查风险引导和拉动各方社会勘查资本跟进基本实现了基金投入产出的滚动发展和良性循环这与以往财政预算的地勘经费或专项经费存在本质区别。基金的设立和目前体制机制改革既有重要的找矿战略意义也有深远的体制机制创新意义。从深化改革的角度讲更重要的是体制机制的创新意义。这种体制机制要求基金既不能采用国家包办的行政管理方式又要克服由于地勘市场不健全带来的多种投资风险既不是传统意义上的中央财政专项资金不存在国家计划、专项或补贴性质也不同于金融投资工具中的投融资资金。它是以盈利为目的按照市场运行体制机制运作的风险投资基金是拉动社会资金进行风险勘查的一种基金更是国家产业发展风险投资引导资金。其特殊性决定了基金的设立和发展乃至体制机制的构建和改革不能一步到位要分两个阶段运行。即基金构建初创阶段按照事业管理的方式进行管理政府起主导作用主要风险由国家承担但随着基金投入效益的产出条件基本成熟基金进入改革发展阶段适时将基金推向金融和矿业市场推进基金体制机制改革主动适应基金改革新形势、新要求积极推动基金发展新常态、新经济努力实现地质找矿新发现、新突破推进矿业产业供给侧结构性改革促进资本供给、资源供给、劳动力供给和技术供给的深度融合促使基金资本化、市场化、专业化、商业化、企业化、产业化真正融入矿产资源产业投资发展的大市场使其真正独立于行政事业体制和矿管部门体系之外成为按照市场体制机制运行的矿业产业投资基金。3基金体制机制改革的主要方向未来基金总体上应当按照矿业产业投资基金的模式运作改革的主要方向:一是在目标与定位上相当于矿产资源领域的产业投资型基金或行业成长基金二是在管理体制和运作模式上相当于公司型基金或共同基金三是在投融资方向上相当于风险投资型基金或创业投资基金四是在投融资方式上相当于产业私募型基金或私募风险基金五是在盈利模式和资本运作上相当于矿业成长型基金或矿业发展基金。4基金改革建议4.1基金改革工作衔接基金改革发展将主动适应和牢牢把握经济发展新常态积极做好基金改革的衔接工作。一是根据财政部和国土资源部的意见按照积极稳妥、有利于机构和事业发展、更好地发挥基金作用的原则进一步研究和完善基金体制机制改革方案稳步推进改革工作。通过广泛走访大型金融机构、召开部分地勘单位和矿业企业座谈会等方式征求地勘单位和矿业企业参与基金改革发展的意见建议集中调研国家社保和保险基金、大型金融和矿业企业等社会出资人参加发起募集矿业产业投资基金的出资意向和参与投融资、运营管理的意愿经过整理总结得出结论:上述基金和企业投融资意愿强烈反响热烈都表示踊跃参加募集积极参与管理。二是深入完善原有基金项目清理工作抓好在建项目的组织实施、野外验收和报告评审工作强化实施过程监管和专家验收评审、咨询服务保证工作进度和项目质量完成全部项目竣工验收、结算和评审结题努力提高找矿成果实现找矿突破。同时协调国土资源部、财政部尽快出台相关政策结合原有基金项目清理工作加快推进项目成果处置工作圆满完成基金项目10年总结和成果汇编集成。三是在国外专项和原有基金项目成果总结集成的基础上针对国家战略性资源和新兴产业矿产资源择优选择适合矿业产业投资基金模式运作的国内具有大型以上矿床的勘查项目和大型规模以上采用绿色、先进探采选冶技术的勘探开发项目未来适时通过市场化配置方式注入基金同时兼顾为促进矿业重点环节转型升级而进行的矿业股权投资以及盈利潜力巨大的企业并购联合等重大项目并将择机选择适当的国外勘查开发及矿业并购项目构建基金募集资金初始投资项目库为基金改革发展奠定坚实的基础。4.2基金推进改革建议1)推进产业投资型基金机制建立企业事业职能分离剥离储备勘查等主要业务到事业体制还原基金投资本质。改革后的基金完全属于商业性风险勘查投资从本质上说商业性风险勘查无论是前期勘查投入还是后期矿业开发投入都是商业活动而商业活动核心宗旨就是承担相应风险追求最大效益所以作为商业性的矿业产业投资基金既不能交给事业单位运作更不能实行国家专项经费管理模式而必须实行资本化投入市场化运作专业化运行商业化运营企业化管理产业化发展的投资基金模式同时企业事业职能分离剥离储备勘查等主要业务到事业体制实现真正意义上的独立经营自主管理风险投资滚动发展还原基金投资本质。2)推进公司型基金机制建立基金投资和管理机构分设实现所有权与经营权分开推动基金保值增值滚动发展。构建基金投资和管理机构分设运行管理体制形成所有者与经营者分离成立产业投资基金股份公司代表股东或投资人负责基金重大事项决策和管理运作、投资经营监管同时组建或择优选择聘请基金管理公司并招聘职业基金经理人按照市场化原则进行投资运作和经营管理组织风险勘查和矿业开发。产业投资基金股份公司和基金管理公司分设运行实现所有权与经营权分开基金投资机构通过监督、管理、绩效考核基金管理机构投资运作经营管理推动基金保值增值滚动发展。3)推进风险投资型基金机制建立全领域、全产业链市场化运作促进地勘单位改革培育大企业集团。适应矿业投资高风险、高投入、高回报、长周期、专业性强、技术含量高的特点面向矿产资源全领域内、全产业链上的实体企业和矿业权项目进行定投。面向国内重点解决风险勘查投入不足和矿业领域投资荒、融资难等问题兼顾国内重要矿业企业和投资的国外大型勘探开发及并购项目投融资的需求通过基金改革发展推进矿业产业供给侧结构性改革促进资本供给、资源供给、劳动力供给和技术供给的深度融合推动找矿新发现、新突破促进地勘单位改革培育大企业集团。4)推进产业私募型基金机制建立采用混合所有制形式募集资金和投资运作吸引资金共同设立基金采取直投与参股、设立子基金相结合的投资方式。募集资金方式上资本运作、矿业项目与股权投资并重采用混合所有制形式募集资金和投资运作。中央财政作为基金发起人向基金投资机构注入一定额度的资本金(一次性注入或大体按1~2个矿业类投资周期分年度注入)通过财政资金引导大型矿业、国家社保和保险基金、金融投资企业及社会资金等作为股东或投资人共同设立产业私募型基金的方式。大型矿业企业以矿业权项目或股份评估作价出资国家社保和保险基金、金融投资企业等以现金出资可转换或认购一定比例的优先股共同募集构成矿业产业投资基金投资方式上改革勘查项目直投采用直投与参股、设立子基金等多种投资方式。即除直投外可以采取跟进投资、参股企业和其他矿业类基金等方式投资形式上将基金作为母基金在具备资源潜力和投资价值的成矿区域或国内矿业大省出资设立子基金统一规划统筹部署协调一致共同发展。5)推进矿业成长型基金机制建立逐步构建地勘单位和矿业企业创投中心进而建成上市融资的孵化器促进矿业权流转推动地勘单位和矿业企业上市。项目实施上主要以矿业权项目为核心优选地勘单位和矿业企业的勘查和矿业开发项目投入发挥财政资金杠杆作用突出混合所有制基金效应围绕基金逐步构建地勘单位和矿业企业创投中心在盈利模式上当投资矿业权项目运作达到预期目标后可以实施退出机制转让或出让矿业权项目及所持股份推动投资矿业权流转取得相应收益。在基金投资期限内对取得的收益可转增基金资本金继续择优投资推动筹资和投资循环实现基金滚动发展。在资本运作上应该更进一步将基金逐步构建成为地勘单位和矿业企业上市融资的孵化器继续培育优质矿业权项目持续经营最终推动地勘单位和矿业企业陆续上市实现上市后基金权益最大化同时显著提高风险勘查领域市场化水平给社会资本提供顺利进出的通道从本质上破解地勘行业资产投资荒、地勘单位和矿业企业融资难的问题。4.3中央和省级两级基金共同改革发展愿景由于中央和省级两级地质勘查基金有着相同的基因和共同的愿景在共同成长发展中又建立了协调联动机制。基金改革完成后相信具备优质资源和矿业优势的省级基金也将进行相应改革届时中央和省级两级基金可相互持股和参股共同构建中央和各省矿矿业产业投资基金体系。可以预见中央和省级两级基金在改革初期会因地制宜、各具特色、蓬勃发展主动适应基金改革新形势、新要求积极推动基金发展新常态、新经济努力实现地质找矿新发现、新突破。最终在改革发展的路上将协调联动彰显两级基金在矿业产业供给侧结构性改革中以资本供给、资源供给、劳动力供给和技术供给为纽带的改革发展和合作共赢。参考文献[1]香港新闻网.中国矿业企业供给侧结构性改革势在必行[EB/OL].(2016-9-24).[2]王琼杰.让资本与技术深度融合―――全国地勘基金发展纪实[N/OL].(2014-12-25)

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